Por Hernán Olano García
Esta es una reflexión sobre los veinticinco años de la Carta Democrática Interamericana. Una conmemoración de esta naturaleza no debería llevarnos únicamente a recordar un instrumento que marcó un momento importante del sistema interamericano, sino, sobre todo, a preguntarnos qué queda vigente de su arquitectura jurídica, qué ha sido recibido por los ordenamientos nacionales y qué aspectos requieren hoy una nueva lectura.
Mi primera observación es de carácter conceptual. El punto de partida de la Carta es la democracia representativa. El artículo 2 afirma que el ejercicio efectivo de la democracia representativa constituye la base del Estado de derecho y de los regímenes constitucionales de los Estados miembros. Sin embargo, en el mismo artículo se afirma que esa democracia representativa se “refuerza y profundiza” mediante la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía; y el artículo 6 reconoce expresamente la participación ciudadana como derecho y responsabilidad. Por tanto, considero que el problema no consiste en sustituir mecánicamente la expresión “democracia representativa” por “democracia participativa”. La propia Carta construye una relación entre ambas.
Lo que sí merece una revisión crítica, veinticinco años después, es la jerarquía conceptual que la Carta les atribuye. La representación aparece como fundamento y la participación como mecanismo de fortalecimiento. Desde la experiencia constitucional contemporánea —y particularmente desde constituciones que han avanzado hacia modelos participativos— cabe preguntarse si esa relación continúa siendo suficiente. La participación no debería ser entendida únicamente como un complemento de la representación electoral, sino como una dimensión permanente del ejercicio de la soberanía popular, del control ciudadano del poder y de la construcción cotidiana de las decisiones públicas.
Esta precisión resulta especialmente importante porque la Carta no reduce la democracia al momento electoral. Sus artículos 3 y 4 vinculan la democracia con derechos humanos, libertades fundamentales, Estado de derecho, elecciones libres, pluralismo político, separación de poderes, transparencia, probidad, responsabilidad gubernamental, libertad de expresión y respeto por los derechos sociales. Y el artículo 6 da a la ciudadanía una función activa en las decisiones relativas a su propio desarrollo. Por ello, una de las deficiencias que advertiría en una lectura contemporánea de la Carta es precisamente la necesidad de articular mejor estos elementos bajo una concepción de democracia que sea simultáneamente representativa, participativa, deliberativa y constitucional.
Mi segunda observación se refiere a la naturaleza jurídica de la Carta. Aquí encuentro especialmente fecundo acudir a la perspectiva de Juan Pablo Pampillo sobre la transformación de los espacios jurídicos contemporáneos. Pampillo distingue los ámbitos estatal, internacional, supranacional y global, y destaca dos procesos particularmente relevantes: la internacionalización de los derechos nacionales y la constitucionalización del derecho internacional. Además, advierte que el derecho internacional presenta distintos grados de obligatoriedad, desde expresiones de soft law hasta normas de mayor intensidad jurídica. Esta perspectiva permite evitar una falsa disyuntiva: que la Carta sea considerada simplemente una declaración política sin consecuencias jurídicas o, en el extremo contrario, que se le atribuya automáticamente la misma fuerza normativa de un tratado internacional.
Precisamente aquí considero que el documento requiere una profundización mayor. La Carta fue aprobada por resolución de la Asamblea General de la OEA el 11 de septiembre de 2001. Su estructura, sin embargo, contiene formulaciones de enorme densidad normativa: reconoce un derecho a la democracia, impone obligaciones a los gobiernos, define elementos esenciales y componentes fundamentales de la democracia y establece procedimientos institucionales frente a alteraciones o rupturas del orden democrático. Por eso, la pregunta jurídicamente relevante no es únicamente si la Carta “es” o “no es” jurídicamente vinculante. Hay que preguntar qué tipo de normatividad posee, cuáles son sus efectos en el sistema interamericano, cómo se relaciona con la Carta de la OEA y con otros instrumentos internacionales y, especialmente, cómo ha sido utilizada por órganos internacionales y tribunales nacionales.
Aquí aparece una tercera deficiencia: la receptividad nacional no puede estudiarse de manera abstracta. Debe hacerse mediante derecho comparado. Es necesario identificar qué países han incorporado expresamente sus principios, cuáles los han utilizado como parámetro interpretativo y cuáles han desarrollado constitucionalmente categorías semejantes con independencia de la Carta. En otras palabras, debemos distinguir entre incorporación formal, recepción interpretativa, convergencia constitucional y utilización jurisprudencial. Esa distinción permitiría medir con mayor precisión la verdadera influencia jurídica de la Carta.
Desde la perspectiva colombiana, este asunto adquiere interés. La Constitución de 1991 no concibe al ciudadano exclusivamente como elector. La participación atraviesa la organización democrática y se proyecta en mecanismos concretos de intervención, control y vigilancia del poder público. Por ello, una lectura colombiana de la Carta debería preguntarse no solamente cómo recibimos la democracia representativa, sino cómo se articula ese concepto con el principio participativo, con el pluralismo, con el control social y con la eficacia de los derechos fundamentales.
Una cuarta cuestión que considero insuficientemente desarrollada es la relación entre democracia y derechos humanos. La Carta establece que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de los derechos humanos y que la promoción y protección de estos derechos constituye una condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática. Esto permite sostener que democracia y derechos humanos no son dos capítulos independientes. Existe una relación de interdependencia: no basta con elecciones periódicas si no existen libertades, pluralismo, participación efectiva, controles al poder y garantías de los derechos.
Finalmente, considero que los veinticinco años de la Carta ofrecen la oportunidad de pasar de una concepción predominantemente defensiva de la democracia a una concepción también constructiva. La Carta posee importantes mecanismos para reaccionar frente a rupturas o alteraciones del orden democrático, pero la democracia no se preserva solamente cuando ocurre una crisis. También se protege mediante educación cívica, participación, transparencia, inclusión, deliberación pública, fortalecimiento institucional y control ciudadano. En este punto, el propio artículo 26 resulta significativo al vincular la democracia con una cultura democrática permanente.
Concluiría, entonces, con tres preguntas para esta discusión. Primera: ¿cuál es hoy la verdadera naturaleza jurídica de la Carta Democrática Interamericana y cuál es el grado de normatividad de sus distintas disposiciones? Segunda: cómo ha sido recibida efectivamente por las constituciones, legislaciones y tribunales de los Estados americanos? Y tercera: ¿debemos seguir entendiendo la democracia interamericana principalmente desde la representación, o debemos avanzar hacia una concepción en la cual representación y participación constituyan dimensiones inseparables de la soberanía popular y del Estado constitucional?
Mi impresión es que el principal desafío de los próximos años no consiste simplemente en conservar la Carta, sino en interpretar su potencial jurídico a la luz de la evolución del constitucionalismo latinoamericano. En términos de Pampillo, vivimos una etapa de interacción entre ordenamientos nacionales e internacionales, en la que la internacionalización de los derechos y la constitucionalización del derecho internacional exigen nuevas categorías para comprender cómo circulan los principios jurídicos entre los distintos niveles normativos. La Carta Democrática Interamericana puede ser estudiada precisamente desde esa perspectiva: no solamente como un documento de 2001, sino como parte de un proceso más amplio de construcción jurídica de la democracia en las Américas.
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